Nejčastěji důvodem k veřejné výrobě statků je představa, že motivem soukromopodnikatelských subjektů je snaha maximalizovat zisk, nikoli veřejný blahobyt. Představa, že veřejné podniky, ať již státní, krajské nebo municipální, se na veřejné zájmy ohlížejí více než podniky soukromé, je však zjednodušená. Hlavním důvodem je výkon jejich corporate governance. Výkon a podmínky corporate governance, tedy dohledu nad firemním managementem a prosazování vlastnických i dalších zájmů při řízení korporací, jsou u veřejných podniků (nejen u nás, ale i v zahraničí) ve srovnání se soukromými většinou podstatně odlišné. Důvodem jsou čtyři vzájemně spjaté faktory:
 
•    cíle veřejných podniků ani odpovědnosti jejich představitelů často nejsou jednoznačně stanoveny, ale ani důsledně vymáhány. Navíc podléhají občasným změnám.
•    kontrola jejich managementu ze strany vlastníků či vnitřních i vnějších kontrolních orgánů je mnohdy slabá a formální,
•    kontrolní pravomoci jsou soustředěny u osob, které jsou s vedením veřejných podniků zájmově spjaty,
•    personální politika uplatňovaná při obsazování statutárních orgánů či vrcholových manažerských míst je často v područí politických zájmů a neodpovídá nárokům na řízení těchto podniků.

Důsledkem těchto odlišných podmínek je nejen podstatně nižší efektivita správy veřejných korporací, ale i nižší hospodářská výkonnost.

Nejasné cíle 

Veřejné podniky nejsou vždy řízeny na čistě obchodní bázi. Oproti soukromým firmám mají zpravidla více cílů, např. provádět určitou ekonomickou a sociální politiku (zajistit dostupnost určitých služeb, udržet zaměstnanost, umožnit nízké nebo naopak vysoké ceny produkce apod.). Jejich priority přitom nemusejí být zcela jasně stanoveny. Nejasné cíle znesnadňují hodnocení úspěšnosti těchto podniků a vedou k rozptýlení odpovědnosti jejich vrcholných představitelů.

Management tak nemůže být činěn odpovědným například za to, že nedosáhl určitých podnikatelských cílů, je-li dosažení těchto cílů v rozporu se souběžnými politickými cíli prosazovanými hlavním akcionářem. Podobné problémy se mohou občas vyskytovat i u soukromých firem, většinou však jen z krátkodobého hlediska. Z dlouhodobějšího hlediska je jejich ziskový cíl jednoznačný a odchýlení se od tohoto cíle ohrožuje existenci podniku.

Vedle souběžného sledování více cílů ztěžuje řízení a správu veřejných podniků i skutečnost, že jejich cíle se mohou měnit v závislosti na politickém cyklu. Změna volebních výsledků vede navíc často i k personálním změnám správních, resp. kontrolních orgánů těchto podniků, které mohou přicházet s odlišnými prioritami. Pro výkonný management veřejné, například municipální firmy, to může prakticky znamenat, že v roli „vlastníka“, vystupují v každém volebním období jiní a jinak zaměření představitelé. Krátkodobé působení těchto „vlastníků“, vázané na volební cyklus, má přitom sklon posilovat jejich krátkodobé, často i osobní cíle.


Oslabení kontrolních funkcí

Kontrola managementu veřejných podniků ze strany vlastníků či vnitřních i vnějších kontrolních orgánů je zpravidla slabá a formální. Veřejné podniky v tomto směru trpí podobným problémem jako velké společnosti s řadou drobných akcionářů. Vzhledem k absenci skutečných vlastníků, motivovaných dlouhodobým zájmem o uchování, resp. zvýšení hodnoty svého majetku, je však problém nedostatečného či chybějícího vlastnického dohledu u veřejných podniků ještě podstatně výraznější. Důsledkem je slabá nebo jen formální kontrola kvality a důsledků manažerských rozhodnutí.

Do chování a hospodaření těchto podniků se tak často promítají osobní nebo skupinové zájmy, ať již najatých manažerů, politiků nebo státních úředníků. Častá je i koluze mezi zájmy managementu a zájmy správních či kontrolních orgánů podniku (viz dále). Jak v této souvislosti výstižně shrnuje zpráva Světové banky (Improving the Corporate Governance of State-Owned Enterprises: The Approach of the World Bank, World Bank, 2005), „správní rady státních podniků mají sklon jednat jako „parlamenty“ reprezentující zájmy volených představitelů, státních úředníků a zaměstnanců…Rady jsou slabé a jejich rozhodování je značně závislé na vládě“. 

Odpovědnosti manažerů či správních orgánů veřejných podniků mohou být oslabeny i rozptýlením jejich odpovědnosti vůči různým orgánům, např. dozorčí radě, ministerstvu a jeho příslušníkům, vládě a jejím členům, politické straně apod. Projevem sklonu k rozptylování odpovědnosti je u představitelů veřejných podniků i častá tendence vyhýbat se osobní odpovědnosti pomocí kolektivního způsobu rozhodování (s výrazně vyššími počty členů statutárních orgánů ve srovnání se soukromými podniky) nebo rozšířením byrokratických přístupů.

Koluze zájmů managementu a dozorčích orgánů

Příčinou neefektivního corporate governance veřejných podniků je i skutečnost, že osobní zájmy jejich manažerů mnohdy souzní s osobními zájmy správních, resp. kontrolních funkcionářů, kteří jsou (často spíše formálně) pověřeni dohledem nad jejich činností. Dokladem je přístup k motivaci a finančnímu ohodnocení kontrolních orgánů.

Jsou členové představenstva a dozorčí rady při odměňování „na stejné lodi“ (nebo dokonce, je-li odměna členů dozorčí rady schvalována představenstvem, které má dozorčí rada kontrolovat), je jejich kontrolní nezávislost jen hypotetická a dozorčí rada se stává prakticky zbytečným orgánem. Jak bude člen dozorčí rady kontrolovat, zda se management neuchyluje k manévrům, které krátkodobě zvýší cenu akcií firmy, ale dlouhodobě ji poškodí, pokud jeho odměna závisí na ceně akcie v krátkodobém výhledu? Představa, že se členové dozorčích rad mohou „emancipovat“ od výkonného managementu a budou důsledně hlídat zájmy akcionářů, je v této situaci nerealistická.

Příznačné pro výkon corporate governance veřejných podniků je i to, že tento fakt členům dozorčích rad ani představitelům státních orgánů, které je jmenovali, často nijak nevadí. Svědčí to o tom, že chápání a aplikace základních principů corporate governance je v těchto podnicích velmi omezené.

Personální politika

Nízká efektivita corporate governance veřejných podniků (i relativní snadnost, se kterou se do jejich řízení promítají dílčí priority), je umocněna personální politikou uplatňovanou při obsazování jejich statutárních, resp. kontrolních orgánů. Jedním z cílů veřejných podniků je totiž sloužit nejen jako nástroj „recyklace“ politiků a jejich stoupenců, ale i jako prostředek pro zajištění osobních příjmů, případně jako nástroj skrytého dotování politické sféry.

Nominace členů jejich správních orgánů je z těchto důvodů zpravidla netransparentní (viz poslední dva případy obsazování místa prezidenta ČSA) a opírá se spíše o politické než odborné předpoklady; výběrové řízení je výjimkou. Udržování dobrých vztahů s politickými představiteli je tak pro výkonný management i členy správních orgánů těchto podniků důležitější než dosažené výsledky. A naopak, ani objektivně špatné výsledky či prokazatelné chyby v hospodaření se pro management či správce těchto podniků nemusejí stávat pro pokračování jejich kariéry osudnými, pokud vycházejí vstříc představitelům politické moci.

Východiska

Většina výše uvedených faktorů naznačuje, že nástroje corporate governance obvyklé u soukromých firem u veřejných podniků příliš neúčinkují. Vnitřní nástroje corporate governance, tj. oddělení a vzájemná nezávislost výkonného řízení a správních, resp. kontrolních pravomocí, vnitřní kontrola, dohled vlastníka (zřizovatele) apod., jsou zde často jen formální a účinný výkon corporate governance nezaručují. Vnější nástroje corporate governance, tj. „dohled“ ze strany konkurenčních trhů zboží, kapitálu i manažerů, zde často (mimo jiné v důsledku časté quasimonopolní pozice těchto podniků) nepůsobí.

I když za zachováním neefektivních nástrojů corporate governance veřejných podniků stojí zpravidla silné ekonomické a politické zájmy (a to především v nově se rozvíjejících tržních ekonomikách), výkon corporate governance u těchto podniků je možné zdokonalit. Předpokladem je zavedení specifických nástrojů corporate governance, platných pro tyto podniky, umožňujících podstatně vyšší veřejnou transparenci jejich cílů, řízení, hospodaření i personální politiky. Zavedení těchto specifických nástrojů je o to důležitější, že jedním z důsledků současné hospodářské krize ve vyspělých ekonomikách je posílení role veřejného vlastnictví podniků.

K hlavním směrům tohoto zdokonalení patří:

•    vytvoření obecně platných a závazných pravidel corporate governance veřejných firem,

•    formulace jasných a transparentních cílů jednotlivých veřejných podniků včetně cílů veřejné či sociální politiky, které tyto podniky plní,

•    povinnost uvádět náklady spojené se sledováním těchto cílů a vysvětlovat podstatné odchylky od jejich stanovených hodnot,

•    zakotvení zákonné povinnosti externích auditorů veřejných podniků vyjadřovat se k dodržování zásad corporate governance v těchto podnicích,

•    omezení možnosti veřejných podniků uzavírat smlouvy s nedůvěryhodnými auditory,

•    posílení role nezávislých členů ("non-executive directors") správních a dozorčích orgánů veřejných podniků (nikoli státních úředníků) včetně osobností ze zahraničí, znemožnění konfliktu zájmů u osob ve správních orgánech společností,

•    posílení transparence hospodaření veřejných podniků a jejich dceřiných společností, mimo jiné povinností zveřejňovat obsah obchodních smluv uzavřených s jinými firmami,

•    zavedení povinnost nezávislého posouzení zakázek nad určitou finanční mez,

•    zavedení výborů pro odměňování („remuneration committee“) při dozorčích radách těchto podniků, obvyklých u soukromých společností, povinnost zveřejňovat informace o odměnách jednotlivých členů vrcholového managementu, resp. správních orgánů,

•    deregulace trhů, na kterých veřejné podniky působí, a jejich vystavení konkurenci,

•    omezení skrytých forem dotací pro veřejné podniky,

•    transparentní kritéria výběru vedoucích představitelů veřejných podniků a jejich dceřiných společností, povinnost veřejného výběrového řízení na tato místa,

•    vytvoření etických standardů pro vedení veřejných podniků a zavedení osobní odpovědnosti jejich představitelů za jejich dodržování.


Jan Urban,
Consilium Group,
Management Consultants