Abstrakt
Článek se zabývá bezpečnostním plánováním, jehož cílem je určit cíle a postupy k zajištění bezpečného prostoru s udržitelným rozvojem pro lidi. Bezpečnostní plánování v sobě zahrnuje rozvojové, nouzové a krizové plánování. Předložený koncept bezpečnostního plánování zajišťuje, že uvedené typy plánování jsou provázané a zdroje jejich vzájemných konfliktů jsou odstraněny nebo řešeny předem.
Úvod
Cílem lidí je žít v bezpečném prostoru s udržitelným rozvojem. Ke splnění se používá nástroj řízení bezpečnosti. Jedná se o systémový, strategický a pro-aktivní nástroj. Jelikož řízení je třístupňové[1], tak i plánování je třístupňové. Plány jsou propojené a provázané. Principy a požadavky uvedeného pojetí jsou rozpracovány v následujících kapitolách.
1. Současný stav poznání
Základem řízení bezpečnosti území je bezpečnostní plánování, které zahrnuje prostorové plánování, územní plánování, plánování na úseku hygienické služby, plánování rozvoje sektorů sledovaných v kompetenčním zákoně (zákon č. 2/1969 Sb. v platném znění), nouzové plánování, krizové plánování a zajišťuje jejich soulad a prosazení priorit, které určuje výzkum a zkušenosti [2].
Současná situace v ČR je taková, že chybí provázanost kodifikovaných plánů. Z důvodu unifikace a usnadnění strategického řízení území se zavádí do praxe bezpečnostní plánování, které má 3 úrovně, které odpovídají používaným úrovním řízení [1]. Bezpečnostní plánování zajistí pro lidi za podmínek normálních, abnormálních i kritických pitnou vodu, jídlo a další nutné podmínky pro život a udržitelný rozvoj jako jsou zdravé životní prostředí, bezpečné území, energie a další životodárné služby.
Bezpečí a rozvoj v území či organizace zajišťuje bezpečnostní plánování, které zajišťuje propojení rozvojového plánování, do kterého patří územní plánování, dodržování standardů, norem a předpisů při projektování, výstavbě a provozování občanských i technologických objektů a infrastruktur, ekologických, zdravotních, společenských a sociálních norem, standardů a předpisů, s ouzovým a krizovým plánováním. Podrobnosti jsou uvedeny v práci [2]. V případech, ve kterých dojde k narušení v důsledku pohromy, jsou v rámci nouzového a krizového plánování připraveny postupy na odvrácení či nápravu nepřijatelných, a tudíž nežádoucích dopadů. V tomto pojetí se odráží provázanost tří úrovní řízení, která je základem rozvoje a rozumného zacházení se silami, zdroji a prostředky.
Z hlediska řízení bezpečnosti v daném území je nutno na základě velikosti ohrožení, které představují konkrétní pohromy a místní zranitelnosti vůči konkrétní pohromě rozdělit existující pohromy do následujících skupin:
- pohromy, které nemohou mít dopady na území / organizaci / objekt,
- pohromy, které mají jen přijatelné dopady na území / organizaci / objekt, pro které používáme označení pohromy relevantní,
- pohromy, které mají na území / organizaci / objekt takové dopady, které jsou zvládnutelné při provedení připravených preventivních a zmírňujících opatření, pro které používáme označení pohromy specifické,
- pohromy, které mají na území / organizaci / objekt nepřijatelné dopady, a tudíž je nutné provést zásadní preventivní opatření v oblasti technické, organizační, právní i vzdělávací a je nutné mít možnost aktivovat všechna zdroje a prostředky na zvládnutí jejich dopadů a nastartování dalšího rozvoje, pro které používáme označení pohromy kritické. Tyto vyvolají nebo mohou vyvolat katastrofické situace.
Na základě rozdělení pak je zřejmé, které pohromy budou jen předmětem rozvojového plánování, které rozvojového a nouzového a které všech tří hlavních úrovní, tj. rozvojového, nouzového a krizového.
Z analýzy současných požadavků na nouzové plány ve světle cílů řízení bezpečnosti lidského systému vyplývá, že v nouzovém plánování je nutno uplatnit zároveň více chráněných zájmů, tj. že používaná hodnocení nemohou být jednoduchá, ale komplexní. Zavedení komplexního hodnocení do praxe znamená vytvořit odpovídající legislativní, finanční, organizační a systémové předpoklady. Minimálně to znamená sestavit zásady a pravidla hodnocení a upravit je právními normami náležité právní síly a určit instituci či tým odborníků na provádění hodnocení. Teorie řízení se vyvíjí jako každá jiná. Základní principy racionálního řízení pro 90. léta, která opublikovala OTA (Office for Technology Assessment v USA) v r. 1991, jsou:
- orientovat pozornost organizací (úřadů, institucí, ústavů, podnikatelských firem) směrem k občanovi,
- vytvářet širší prostor pro rozhodování; uplatňovat ve větší míře a šíři pružné organizační struktury s důrazem na delegování kompetencí tak, aby co nejlépe informované útvary, kolektivy a jednotlivci mohli řešit problémy a rozhodovat o nich, včetně vytváření „územních“ či "podnikových týmů" pro řešení příslušných problémů a úkolů tak, že jsou složeny ze zástupců různých profesních skupin zaměstnanců organizace,
- dbát na dobré lidské vztahy v organizacích i u veřejnosti překonáváním principu formální subordinace přispívat k plnému uplatnění moderního způsobu řízení, který je označovaný termínem "human management" a zakládá princip partnerství a spolupráce.
Při plánování v případě strukturovaného procesu, který probíhá v systému, jehož parametry jsou známé a ve kterém víme, co se stalo, kdy se to stalo, kde se to stalo, kdo to způsobil, proč se to stalo, jak se to stalo, při dostatku dat optimální variantu rozhodnutí získáme na základě znalostí závislostí, kterými proces ovlivňuje prvky, vazby a toky v systému. Uvedené závislosti mohou být deterministické (kauzální) nebo stochastické (pravděpodobnostní), přičemž kauzální závislosti mohou být funkční (výsledek procesu pro každou položku, na kterou působí proces, je dán určitou funkcí), dispoziční (výsledek závisí na umístění položky v systému, na kterou působí proces v systému), genetické (výsledek závisí na genetických vlastnostech položky, na kterou působí proces) či motivační (výsledek závisí na motivaci aktérů, na které působí proces probíhající v systému). Zjištěné skutečnosti je třeba brát v úvahu při sestavování konkrétního plánu.
Problém pochopitelně nastává v případech, ve kterých proces je obtížně strukturovatelný až není strukturovaný nebo když proces probíhá v systému, jehož parametry nejsou dostatečně známé. Mezi právě zmíněné systémy lze zařadit i systémy, jejichž stav je značně proměnný a tato proměnnost závisí na mnoha parametrech složitým způsobem. V těchto případech lze pomocí kvalifikovaných expertů a speciálních metodik, např. vícekriteriální delfská metoda, získat kvalifikovaný návrh optimálního řešení a nebo lze najít řešení pomocí výběru z možných řešení získaných metodikou na zpracování případových studií. Právě do poslední jmenované kategorie patří řada rozhodování při řízení bezpečnosti území, ve kterém potřebujeme rozhodnout o něčem, co způsobí dopady a užitky v lidském systému v budoucnosti, přičemž proměnnost procesů v čase i území, které mají vliv na bezpečí a udržitelný rozvoj území a jeho obyvatel, je značná a dokonce řada procesů není dosud dostatečně poznána.
2. Rozvojové plánování
Každé plánování v lidském systému je zacíleno na cíle a pro jejich splnění vychází ze stanovení možných dopadů od možných pohrom a z ceny, kterou je řídící subjekt ochoten zaplatit za selhání preventivních opatření, a proto se zvláště zaměřuje na lidi, životní prostředí a ten majetek, který nejvíce vyžaduje investice [2-6].
Důležité je systémové pojetí, které dovoluje odhalit, že některé prvky, vazby či toky jsou vysoce zásadní pro stabilitu, kontinuitu a rozvoj lidského systému. Poslední výzkumy ukazují, že zvláště důležité je sledovat spletitost vnitřních závislostí např. napříč kritickou infrastrukturou. Právě na tyto problémy se v současné době soustřeďuje výzkum [7-9]. V těchto případech je nutno v zájmu bezpečnosti naplánovat a provést specifická opatření a tyto prvky, vazby či toky speciálně zodolnit a případně zálohovat, a to i několikrát (např. u jaderných elektráren, jež jsou v provozu v České republice je zálohování 300 %). To také platí pro dodávky kritického materiálu nebo pro zajištění kritických služeb (např. záložní zdroje elektrické energie).
Prostorové plánování vychází z předpokladu, že fyzické i sociální prostředí se stále mění. Snaží se pochopit směřování těchto změn a hledá možné způsoby, jak podpořit bezpečí a žádoucí rozvoj a zmírnit nežádoucí trendy těchto změn. Metody prostorového plánování jsou širokého rozsahu, jdou od exaktních analýz s pomocí GIS až po intuici a nápad. Cíl prostorového plánování je bezpečí a udržitelný rozvoj lidského systému (tj. prostředí přírodního, sociálního, včetně ekonomiky a technologií). Zmíněné plánování se zabývá organizací obývaného prostoru, uspořádáním lidských aktivit a jejich vlivem na životní prostředí v nejširším smyslu (tedy včetně prostředí společenského). Cílem je vytvoření racionálnější územní organizace využití území a propojení mezi jednotlivými typy využití tak, aby byly vyváženy požadavky na rozvoj s potřebami ochrany životního prostředí, a aby bylo dosaženo sociálních a ekonomických cílů.
Prostorové plánování je strategické plánování, které lze obecně definovat jako proces identifikace a dosahování dlouhodobých cílů. Strategické plánování je rovněž nástrojem vytváření shody místní komunity o budoucnosti obcí a měst. Jedná se o kreativní a interaktivní proces, do kterého jsou zapojení nejen zástupci vedení obcí, ale také podnikatelé a neziskový sektor. Význam strategického plánování a koncepčního přístupu k řízení místního rozvoje je v ČR posílen možností čerpat podporu ze strukturálních fondů EU, protože usnadňuje identifikaci klíčových projektových záměrů ve vazbě na dlouhodobé cíle rozvoje území / města.
Význam tvorby strategických a programových dokumentů v České republice a v jejích částech opět stoupá (vytváří se strategické plány rozvoje území a měst na období až do roku 2020). Je to způsobeno důrazem EU na strategické plánování a na tvorbu programů rozvoje. V současné době jsou již vypracovány:
1. Strategie regionálního rozvoje ČR a Strategie rozvoje krajů jako základní koncepční dokumenty, které orientují prostorový rozvoj ČR nebo územního obvodu kraje, určují cíle, směry a činnosti k podpoře regionálního rozvoje na stanovené období.
2. Programy rozvoje krajů jako střednědobé dokumenty komplexního rozvoje územních obvodů kraje.
Ve vztahu k realizaci politiky prosazované v dokumentech EU jsou připravovány:
1. Národní rozvojový plán a Národní referenční strategický rámec jako základní dokumenty, které mají zajistit soulad s cíli EU, národními a regionálními prioritami na podporu udržitelného rozvoje, a s národním akčním plánem na zaměstnanost.
2. Regionální operační programy / Společný regionální operační jako plány cílených intervencí, navržené pro stimulaci nebo rozšíření ekonomického a sociálního rozvoje Regionů soudržnosti (tvořících územní statistické jednotky NUTS 2) a zařazených do regionů podporovaných EU. Operační programy hrají klíčovou roli při plánování a využívání strukturálních fondů a fondu soudržnosti EU [3].
Prostorové plánování není dosud uloženo legislativou České republiky.
Současná situace je taková, že roli plánů na úseku rozvoje v řadě sektorů zastávají koncepce sektorů, ve kterých je rozpracován rozvoj sektorů na strategických principech. Na koncepce navazuje legislativa, která upravuje opatření preventivní, zmírňující, reaktivní, nápravná i stabilizační. To znamená, že plánování v sektorech na sledované úrovni je prováděno odděleně, což je příčinou konfliktů mezi sektory a rozhodně není hospodárné a hlavně je v rozporu s požadavky na strategické plánování.
Významným plánováním na úseku rozvoje je územní plánování, které z pohledu kvality dělí území do třech kategorií:
1. Greenfields - nezastavěné území, které není kontaminované nebo dosud využívané pro průmyslové účely..
2. Brownfields - kontaminované území, zpustlé a nedostatečně využívané území.
3. Blackfields – extrémně kontaminované území.
Z hlediska ochrany lidí a dalších chráněných zájmů je především třeba regulovat živelné extenzivní rozrůstání velkoměstských aglomerací a nekontrolovatelnou expanzi sídel, které působí zábor volné krajiny a jsou doprovodným jevem dynamického rozvoje regionů v posledních desetiletích. Nástrojem k tomu je územní plánování, které tvoří součást prostorového plánování v krajině, které je strategickým plánováním.
Územní plánování je trvalá, soustavná a komplexní činnost orgánů územního plánování a stavebních úřadů, která je zaměřená na naplňování cílů a úkolů územního plánování, za použití jeho základních nástrojů, kterými jsou územně plánovací podklady, územně plánovací dokumentace a územní rozhodnutí. Tyto nástroje mají rozdílnou míru právní závaznosti, proceduru i způsob spoluúčasti správních orgánů a občanů na jejich využívání [10,11].
Cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro udržitelný rozvoj území, tj. pro soulad podmínek pro příznivé životní prostředí, hospodářský rozvoj a soudržnost obyvatel v území. Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. S ohledem na ochranu krajiny dbá mimo jiné na hospodárné využívání zastavěného území. Snaží se také o zajištění souladu veřejných a soukromých zájmů.
3. Nouzové a krizové plánování
Nouzové a krizové plány jsou plány reakce na nouzové a kritické situace, jejichž cílem je úspěšně zvládnout s přijatelnými zdroji, silami a prostředky nebezpečné situace, a to s přijatelnými ztátami, škodami a újmamy na základních chráněných zájmech. Proto musí vycházet z poznání chování lidí za nouzových a kritických situací, které je ovlivněno jejich vnímáním rizik, povahou rizika, způsobem komunikace o riziku v území a způsobem řízením rizika v daných konkrétních podmínkách. Vnímání rizika závisí na tom, jak člověk vyhodnotí ohrožení, kterému může být vystaven. Toto vnímání řídí rozhodování o přijatelnosti rizika a je zdrojem, který určuje chování člověka před, při a po pohromě. Posouzení rizika lidmi je výsledkem komplexního procesu zvážení jak rysů ohrožení, tak osobní filosofie. Postoj k riziku je dán tím, jak člověk vyhodnotí dopad rizika na život člověka, tj. co považuje za příznivé a co za nepříznivé. Základními rysy postoje k riziku jsou náchylnost k riziku a averze k riziku, tj. opatrnost. Je skutečností, že vysoká náchylnost k riziku může indukovat ohrožení, na druhé straně však činnosti řízení rizik vyžadují určitou náchylnost k riziku, protože lidstvo nemá dostatek financí a dalších zdrojů na eliminaci všech rizik. Postoj k riziku není ani stabilní ani stejný s ohledem na všechny typy ohrožení; tj. některá ohrožení či pohromy jsou vnímány jako horší apod. Uvedená fakta je nutno zvažovat, jestliže máme zpracovat nouzový plán jakéhokoliv typu.
Další důležitou skutečností, který si je třeba uvědomit, je fakt, že komunikace o riziku je sociální proces, kterým jsou lidi informováni o všech ohroženích spojených s připravovaným rozhodnutím. Činnosti tohoto druhu patří do nouzového řízení a jestliže jsou provázeny efektivně, tak zaručí zdravé vnímání a zdravý postoj k riziku u populace. Cílem každé úrovně řízení je zajistit bezpečí a udržitelný rozvoj s tím, že priority řízení se mění podle typu řízení. Při běžném řízení dbáme o rozvoj všech cílů, které činí život lidí spokojený, krásný a bohatý s perspektivou rozvoje po všech stránkách. Při nouzovém řízení se soustřeďujeme již jen na zachování a rozvoj základních chráněných zájmů v postiženém území a při krizovém řízení se především soustřeďujeme na přežití lidí a stabilizaci situace v postiženém území.
V oblasti plánování odezvy dosud existuje velká nejednotnost. Nejčastěji se používá dělení plánů [12] na: nouzové, tj. soubor plánů odezvy na nouzové situace kategorie 3-4, jež jsou předvídatelné; contingency, tj. plán odezvy na nepředvídanou situaci; a krizové, tj. soubory plánů odezvy na zvládnutí kritických situací (nouzové situace kategorie 5 [1,12]). V České republice na rozdíl od vyspělých zemí chybí plány obnovy po pohromách a plány kontinuity, tj. plány organizace na přežití nouzové a hlavně kritické situace v oblasti služeb a život lidí podporujících činností [2,12].
Pro zajištění bezpečí a rozvoje chráněných zájmů lidského systému je bezesporu důležitá nouzová připravenost. Jedná se o přípravu odborných podkladů, tvorbu speciálních systémů řízení, tvorbu rezerv, specifickou legislativu, vzdělávání populace, cvičení a výcvik všech zúčastněných. Ve všech vyspělých zemích se připravenost zajišťuje systematicky řadou provázaných systémových akcí a proaktivních činností. Na konferenci TIEMS [13] byly prezentovány z této oblasti dále uvedené poznatky:
1. Ve Velké Británii bylo od r. 2001 získáno v oblasti plánů pro nepředvídané situace (contingency plan) 9 zásadních poučení, ze kterých vyplývá především důraz na proaktivní chování, monitoring a na procesní řízení nouzových i kritických situací. V praxi se běžně ve Velké Británii pro podporu rozhodování používají matice rizik (skórují velikost dopadů (škod a ztrát) vůči pravděpodobnosti či četnosti výskytu pohromy, která takto velké dopady způsobí), a pro jejich sestavování je normativně přijata platná metodika. Uvedené skutečnosti jsou dobrým příkladem pro každou vyspělou zemi, protože procesní řízení je vlastně založené na řízení znalostí (knowledge management), které zaručuje značně vyšší úroveň a účinnost řízení než klasické funkční řízení.
2. Protože je známou pravdou, že o zvládnutí nouzové situace vždy rozhoduje nejslabší článek, tak v USA na Aljašce je v oblasti nouzové připravenosti speciální pozornost věnována domorodcům, protože tvoří nejzranitelnější část populace. Protože i v České republice žijí různá etnika, je otázkou, zda orgány odpovědné za nouzové řízení berou tento fakt v potaz při sestavování plánů, které do kategorie nouzových plánů patří.
3. Na základě poučení z tsunami ze dne 26.12.2004 se v různých turistických destinacích ohrožených tsunami vytváří scénáře možné evakuace. Tyto scénáře jsou místně specifické, což na konferenci TIEMS [13] ukázal scénář z Malajsie pro ostrov Langkawi. U každého takového scénáře se dělá studie proveditelnosti. Ze studie pro prezentovaný případ vyplynulo, že při správném včasném varování a efektivně provedené evakuaci lze zabránit mnoha ztrátám na životech a snížit je až o 80% ve srovnání se ztrátami dne 26.12.2004.
4. Kvůli tomu, že pohromy nerespektují hranice státu, se v celém světě dělají smlouvy pro spolupráci při odezvě, a to jak na bilaterální úrovni, tak i na úrovni mezinárodních uskupení a organizací.
5. Při odezvě nerozhoduje jen odhodlání záchranářů, ale rozhoduje vždy kvalifikované vybavení a připravenost záchranářů. Proto jsou důležité i údaje o tom, co lze zpravidla v postižené oblasti očekávat. Čínský lékařský tým pracující pod hlavičkou Světové zdravotnické organizace (WHO) po silném zemětřesení v Pakistánu dne 8.10.2005 (75000 obětí, přes 100000 zraněných) na základě dlouholetých zkušeností stanovil typické nemoci v různých časových intervalech měřených od vzniku pohromy. Ověření bylo provedeno při zemětřesení v Indonésii dne 27.5.2006. Na základě tohoto seznamu se provádí vybavení zasahujících lékařských týmů a nově se přepracovávají systémy zdravotnické reakce. Na přední místa chorob, které doprovází pohromy se dostalo 5 nemocí a zdravotních obtíží, a to: zranění; zánět horních cest dýchacích; úplavice; tyfus; žloutenka. Podle údajů z výzkumu k 61 – 79% zranění dochází v prvních šesti dnech. V dalších dnech (7 – 30) pak přichází další nemoci, z nich nejčetnější jsou dříve uvedené. Ke snížení nemocnosti dochází až po 1 – 3 měsících.
6. Podle OSN se vydalo na humanitární činnost, která šla přes OSN, v letech 2000 - 2007 přes 50 miliard dolarů. V tomto období bylo 118 donorských zemí a 121 zemí jako příjemců peněz. Největším donorem je EU.
7. Po tsunami dne 26.12.2004 se v rámci OSN buduje systém pro globální řízení pohrom a velkých nouzových situací, které nabývají rozměru humanitárních katastrof. V úvahu se berou především globální oteplování, pandemická chřipka, tsunami nebo teroristické útoky, jejichž zvládnutí je nad síly jednotlivých států. Pro činnost tohoto systému se od r. 2005 vypracovávají pravidla a plány (např. v rámci Hyogo Framework for Action 2005-2015).
8. Jelikož je obecnou pravdou, že když dojde k pohromě, tak se u nouzové situace vyskytují rysy, na které není žádný „perfektní“ nouzový plán připraven, tak se v různých částech světa snaží vytvořit scénáře pro plány, které by byly realistické. Používají k tomu vysoce specifikované metody modelování a případové studie s tím, že se soustřeďují na náhodné kombinace zranitelností chráněných zájmů.
9. Jelikož při pohromách jsou občané nejenom oběťmi, ale i důležitou silou při odezvě a obnově území i společnosti, trak se ve vyspělých zemích pro tento koncept vytváří systémy vzdělávání a příslušné příručky.
10. V USA v případě zvládání kritických situací doporučují plánovat opatření ve 4 časových úsecích, a to: krátkodobé: 0 – 30 dní; střednědobé: 31 – 90 dní; dlouhodobé: 91 – 180 dní; a prodloužené období: více než 181 dní. Uvedené časové intervaly jsou důležité pro stanovení priorit odezvy i obnovy.
11. Protipožární opatření v Německu se stále zdokonalují, např. na letišti ve Frankfurtu je v současné době přes 50 000 automatických hlásičů požáru, jejichž údaje jsou registrovány v centru. Je skutečností, že 10 x až 12 x za den dojde ke spuštění alespoň jednoho z nich. Problémem není identifikace aktivovaného hlásiče (jak si obvykle myslí informatici), ale správná interpretace signálu pro výběr správné a včasné reakce.
12. Řada referátů na konferenci TIEMS [13] pojednávala o cvičeních, která jsou nezbytná pro kvalitní nouzovou připravenost. Obvykle jsou cvičení realizována pod gescí ministerstva vnitra příslušné země, podílí se na nich zástupci všech zúčastněných, tj. i zástupci veřejné správy, právnických a fyzických osob, neziskových organizací i zástupci občanů. V některých případech se pro některé skupiny účastníků vyčleňují finance ve veřejném rozpočtu, ale často se uplatňuje nástroj veřejný zájem, který musí respektovat všichni zúčastnění.
4. Vztah základních typů bezpečnostního plánování
Zcela na začátku si je třeba uvědomit skutečnosti, které již byly řečeny dříve, a to požadavky územního plánování zahrnují plánování udržitelného rozvoje, které nezahrnují druhy plánování zaměřené na odezvu. Z principu tedy:
- nouzové (včetně havarijního) a krizové plánování nepostihují vazby mezi sociálními, ekonomickými a environmentálními faktory,
- nouzové (včetně havarijního) a krizové plánování je především reaktivní a proto se nezabývá systematicky různými typy lidské bezpečnosti,
- nouzové (včetně havarijního) a krizové plánování sice stanovuje riziko, nicméně nikoli však v kontextu zranitelnosti, která má vztah k typům lidské bezpečnosti, ale v kontextu jak zmírnit škody, ztráty a újmy a předejít domino efektům,
- nouzové (včetně havarijního) a krizové plánování nereflektuje koncept udržitelného rozvoje. Pro rozvoj nestačí stanovit riziko, ale jsou nutné plány, které řeší problémy lokality a zabývají se takovými otázkami jako: jak bezpečné jsou alternativy pro dosažení cílů lokality, jaké zdroje, síly a prostředky jsou k tomu potřebné apod.,
- nouzové (včetně havarijního) a krizové plánování se zabývá konečnými událostmi, někdy začnou a někdy skončí, kdežto plán pro zajištění bezpečí je kontinuální, protože usilujeme o trvalé bezpečné prostředí.
Vysvětlení je jednoduché výše uvedených skutečností je jednoduché: koncept udržitelného rozvoje pozměnil paradigma ochrany obyvatelstva, protože vychází z předpokladu, že ochrana obyvatel se netýká jen lidí, ale primárně závisí na funkčnosti infrastruktury (šedé a zelené), která souvisí s regionálními plány rozvoje, v nichž se řeší vztah mezi lidmi, životním stylem a místním prostředím
Rozdíl mezi nouzovým a krizovým plánováním spočívá v následujících faktech – jde o zvládnutí dopadů sledovaných pohrom a o zmírnění jejich dopadů na základní chráněné zájmy v případě prvním a především na člověka v případě druhém, což definuje priority příslušné odezvy; při nouzovém plánování se využívají jen standardní zdroje, síly a prostředky (normální alokace); a při krizovém plánování se používají standardní i nadstandardní zdroje, síly a prostředky (tj. různé rezervy, možnosti ukládat úkoly a povinnosti atd.).
Pro zvládnutí každé kritické situace a přežití lidí je nutné zajistit plnění funkcí vybraných objektů a systémů (např. systému kritické infrastruktury i jejich podsystémů), a proto se v mnoha zemích zpracovávají plány kontinuity (continuity plans), které vedou ke zvýšení bezpečnosti objektů a systémů a zajistí, že objekt či systém „přežijí“ kritickou situaci a splní své funkce na určité úrovni, tj. budou v provozu za normálních, abnormálních i kritických podmínek. V poslední době se zpracovávají plány pro jednotlivé subsystémy kritické infrastruktury (např. systém zásobování elektřinou, kybernetický systém) či pro celý systém. Uvedené plány vychází z pojetí komplexní bezpečnosti a věnuje se v nich pozornost vazbám a spřažením, která by mohla za kritických situací zesílit a svou dominancí ovlivnit postupy odezvy. Česká legislativa dosud nezavádí povinnost zpracovávat plány kontinuity.
Nouzové plánování respektuje cíle bezpečnostního plánování, tj. v území územního plánování, i cíle plánů rozvoje území. Jeho hlavní úkoly jsou:
- koordinovat úsilí tak, aby se zmenšily ztráty na životech a majetku pomocí programů na zmírnění, připravenost, výcvik, zásah a odezvu pro relevantní ohrožení,
- koordinovat plány na zachování základních funkcí vlády a koordinovat odezvu státu na velké teroristické akce,
- zajistit všechny důležité systémy a funkční systém na zvládání dopadů pohrom všeho druhu včetně výcviku a vzdělání,
- koordinovat a plánovat rozmístění agentur se zdroji,
- konsolidovat programy zaměřené na prevenci a zmírnění dopadů potenciálních pohrom včetně řízení zátopových území, přepravy nebezpečných látek, bezpečnosti přehrad a připravenosti na dopad zemětřesení,
- koordinovat programy připravenosti mezi státní a místní správou, privátním sektorem a nevládními organizacemi včetně vnějších nouzových plánů pro nouzové situace v komerčních jaderných elektrárnách a ve vojenských chemických skladech,
- podporovat protipožární prevenci a zajistit vzdělání obyvatelstva v této souvislosti.
Krizové plánování navazuje na nouzové plánování a používá se pro pohromy, které mohou vyvolat krizovou situaci.
Podle české legislativy nouzový plán nesmí být v rozporu s územním plánem, ani s jiným strategickým plánem, který je v České republice závazný, ale při odezvě na některé nouzové situace lze použít opatření, která jsou v rozporu s územním plánem a ty poté v rámci území vypořádat jako škody (§ 177 zákona č. 183/2006 Sb.).
Pojmy používané v oblasti plánování a jejich význam jsou nejen problémem České republiky, ale problémem v mnoha zemích, ač je všem jasné, že bez jasně definovaných pojmů a bez vymezení jejich jasného smyslu je vždy domluva těžká. Na konferenci TIEMS (The International Emergency Management Society) v červnu 2008 v Praze [13] profesor Wybo z Francie se mimo jiné zabýval rozdílem mezi nouzovou situací a krizí. Uvedl, že zcela v souladu s experty v oblasti řízení techniky a s vládami vyspělých zemí, je krize nouzovou situací, při které se ztratí kontrola nad situací. To znamená, že vyspělé země řeší obvykle jen nouzové situace velkého rozsahu, protože mají vybudovány systémy ke zvládnutí nouzových situací, které běžně používají standardní zdroje, síly a prostředky a v kritických situacích mohou použít připravené nadstandardní zdroje, síly a prostředky. Vydělil tři úrovně řízení z hlediska cílů a úkolů, a to normální, nouzovou a kritickou úroveň, což je v souladu s praxí v České republice [1].
Na stejné konferenci [13] byly předmětem i otázky správného pojetí cílů plánů. Protože pro přežití lidí a zajištění včasné a účinné odezvy na nouzové situace všeho druhu jsou třeba funkční vybrané objekty a zařízení a jsou nutné dodávky určitých komodit, řeší se jednak otázky pružné odolnosti (resilience / houževnatosti, tj. vydržet kritický dopad po jistou dobu) a jednak otázky kontinuity důležitých činností. Plány kontinuity jsou v řadě zemí vnímány spíše jako podpora pro sociální proces v území než jako podpora pro ekonomický proces. Oceňuje se jejich přínos pro přežití lidí, pro zabránění panice a chaosu. Z hlediska momentálního zisku nejsou pro vlastníka přínosné, pomohou však jeho dobrému jménu, což je vklad do budoucna. Odborníci také ukazují, že řešit provozní kontinuity tím, že se provoz zajistí na alternativním místě, není vždy řešení situace z hlediska území, protože výrobky jsou potřeba v postiženém území a není vždy jednoduché zajistit jejich převoz do postiženého území.
Jak již bylo řečeno výše, krizové plánování navazuje na nouzové plánování a používá se pro pohromy, které mohou vyvolat kritickou situaci svým rozsahem nebo intenzitou působení na lidi. Svými cíli se krizové plánování liší stejně jako nouzové plánování od územního plánování, tj. jeho cílem není ani udržitelný rozvoj, ani dosažení dlouhodobého bezpečného území, ale kvalifikovaná odezva soustředěná na záchranu lidí. Pro formu a rozsah krizových plánů platí totéž, co bylo řečeno u nouzových plánů, tj. není unifikace. V NATO [14,15] a v mnoha vyspělých zemích [14] patří krizové plány jen do působnosti vrchního velení, vlády či presidenta. Ze systémového a logického pohledu krizové plány představují základní strategické dokumenty pro krizové řízení. Krizové plány se od nouzových plánů liší tím, že ke zvládnutí situace používají standardní i nadstandardní zdroje, síly a prostředky.
5. Požadavky na kvalifikované bezpečnostní plánování
Současné poznatky ukazují, že všechny metodiky plánování (např. pro bezpečnostní, rozvojové, prostorové, územní, nouzové, krizové) sledují stejný postup z pohledu celku, v detailech se však liší dle svých cílů a požadavků platných předpisů, norem a standardů. Všechny kvalifikované metodiky plánování však vychází z toho, že plán není vyplňování tabulek, za což je v ČR často považován, nýbrž vyhodnocování situací na základě konsensuálně stanovené soustavy ukazatelů a modelování pohrom [2].
V dennodenní české praxi se obvykle vyskytuje jeden model pro strategické řízení bezpečnosti území, který je sestaven v dobré víře na základě znalostí a zkušeností zpracovatele a dostupných zdrojů. Pro strategické řízení v dynamicky proměnném světě je však třeba používat výběr z možných variant. Pomocí SWOT analýzy upravené dle shromážděných poznatků pro potřeby území, které se dynamicky vyvíjí a je otevřeným systémem, se uspořádají fakta důležitá pro bezpečnost území i fakta o schopnostech a možnostech veřejné správy a ostatních zúčastněných dle jejich vztahu ke stanoveným cílům v území. Aplikací metodiky případových studií se vytvoří kreativním způsobem možné varianty modelu pro strategické řízení bezpečnosti území s tím, že se vytvoří také speciální mezní varianty, které vytvoří limity pro volbu optimální varianty modelu pro strategické řízení bezpečnosti území na základě variant stanovených na základě různých strategií / přístupů k problému v konkrétním území. Pro výběr optimálního modelu pro strategické řízení bezpečnosti území je v práci [16] vytvořen nástroj, který se opírá o požadavky, které vyplývají z teorie a praxe strategického řízení a z poznatků nutných pro zajištění bezpečnosti území.
Závěr
Práce zvážila poznatky z bezpečnosti systému systémů a na příslušných místech uvádí dopracované požadavky, které jsou nutné a je třeba je zavést do praxe. Na základě cílů řízení věcí veřejných a na základě praktických zkušeností platí následující:
1. V oblasti bezpečnostního plánování je vhodné zpracovat strategický dokument, kterým je dlouhodobý plán správy a rozvoje území jako projekt realizace vzorového případu, který je optimální z hlediska cílů, disponibilních zdrojů a prostředků. Při jeho realizaci v praxi je pak pak monitorovat a případně korigovat opatření a činnosti, aby se nemohly vyskytnout extrémní a kritické případy ohrožující závažně základní chráněné zájmy lidského systému.
2. V oblasti nouzového a krizového plánování se z praktických důvodů dnes zpracovávají vzorové plány pro určité vzorové obecné případy, ale v rámci rozvoje je třeba i u těchto plánů mít varianty odezvy na zvládnutí kritických případů s tím, že nebudou aplikována opatření a činnosti, které by mohly vyvolat extrémní případy. Z metodického hlediska jsou v nejlepším případě (když respektují konkrétní podmínky a nejsou jen formálním vyplněním právního požadavku) zpracované plány vlastně vzorové případové studie. Protože lidský systém se dynamicky vyvíjí, tak se musí předpokládat výskyt i různých jiných variant situací a pro řízení je vhodné znát mezní případy, kterými jsou jednak různé extrémní (úchylné) scénáře, kterým je třeba se vyhnout, tj. všemi prostředky jim zabránit, a kritické případy, které tvoří rozhraní mezi přijatelným a nepřijatelným vývojem.
3. V oblasti krizového plánování je ve společnosti, která uvědoměle řídí bezpečnost (zásady v USA a v řadě vyspělých zemích – nouzová situace může nastat, ale člověk vhodnou aplikací opatření a činností má sílu na to, aby zabránil krizové situaci, tj. situaci, kterou již není schopen zvládnout a bojuje jen o holý život vybraných jedinců), třeba zpracovat plán na zvládnutí kritických situací, ve kterém budou zřetelná opatření, jak zabránit výskytu extrémních situací a když nastanou tak, jak je zvládnout, aby počet obětí i ztráty byly přijatelné.
Na základě současně platné legislativy se zpracovávají územně analytické podklady, které se průběžně aktualizují a každé dva roky se pořizuje úplná aktualizace podkladů. Uvedené podklady tvoří souhrn údajů, které jsou důležité pro stanovení rizik, a proto by měly sloužit nejenom pro územní plánování, ale i pro plánování nouzové (tj. včetně havarijního a povodňového) a krizové. Tím se odstraní jednak existující nejednotnost v datech, které při srovnání konkrétních plánů v jednom území dnes často pozorujeme a jednak se zlevní pořizování předmětných plánů, protože při sestavování plánů je nejnáročnější sběr dat a ověření jejich správnosti, úplnosti a vhodnosti pro dané zpracování.
Kdyby se výše zmíněné podklady doplnily rozložením zdrojů pohrom, které mohou způsobit škody na chráněných zájmech a izočárami, které ukazují intenzitu škod, tak bychom měli mapy ohrožení, které dělají ve Švýcarsku [17]. Jen je nutné najít jednoduchou metodiku, kterou by zvládli speciálně vyškolení, vysokoškolsky vzdělaní pracovníci veřejné správy provádět běžná hodnocení rizik (asi nejlépe pomocí kontrolních seznamů) s tím, že důkladná nebo komplikovaná hodnocení by se přesouvala na vysoké školy a akreditované ústavy tak, jako se to dělá jinde ve světě.
doc. RNDr. Dana Procházková, DrSc.
Tato emailová adresa je chráněna před spamboty, abyste ji viděli, povolte JavaScript
Seznam použité literatury
[1] PROCHÁZKOVÁ,D.: Řízení bezpečnosti – základní údaje. ISBN 978-80-7251-260-7,PA ČR, Praha 2007, 303p.
[2] PROCHÁZKOVÁ,D.: Bezpečnostní plánování (územní, nouzové a krizové plánování). ISBN 978-80-86708-80-5. VŠERS o.p.s., České Budějovice 2009, 200p.
[3] GUSTIN,J.F.: Disaster & Recovery Planning: a Guide for Facility Managers. The FairMont Press, Inc., ISBN 0-88173-323-7 (FP), 0-13-009289-4 (PH). Lilburn 2002, 304p.
[4] EMA: Australian Emergency Manual Disaster Recovery. Emergency Management Australia. Sydney 1996, 166p.
[5] PROCHÁZKOVÁ,D. ET AL.: Metodika pro odhad nákladů na obnovu majetku v územích postižených živelnou nebo jinou pohromou. Metodická příručka pro veřejnou správu. ISBN 80-239-7680-X. CITYPLAN, spol. s r.o., Praha 2006, 52p.
[6] PROCHÁZKOVÁ,D. ET AL.: Plán obnovy majetku v územích postižených živelnou nebo jinou pohromou, který zohledňuje zajištění kontinuity kritické infrastruktury. Metodická příručka pro veřejnou správu. ISBN 80-239-8285-0. CITYPLAN, spol. s r.o., Praha 2006, 40p.
[7] PROCHÁZKOVÁ,D.: Metodika pro odhad nákladů na obnovu majetku v územích postižených živelní nebo jinou pohromou. SPBI SPEKTRUM XI Ostrava 2007, ISBN 978-80-86634-98-2, 251p.
[8] PROCHÁZKOVÁ,D.: Bezpečnost kritické infrastruktury z pohledu systému systémů. In: Riešenie krízových situácií v špecifickom prostredí. ISBN 978-80-8070-846-7, FŠI ŽU, Žilina 2008, 605-610.
[9] EU: Green Paper on European Programme for Critical Intrastructure Protection, Brusel 17.11.2005, COM(2005) 576
[10] Sbírka zákonů ČR.
[11] Ministerstvo pro místní rozvoj: Aplikace zákona č. 183/2006 a dalších souvisejících právních předpisů. www.mmr.cz 2009.
[12] PROCHÁZKOVÁ,D.: Bezpečnost a krizové řízení. ISBN 80-86477-35-5. POLICE HISTORY, Praha 2006, 255p.
[13] PROCHÁZKOVÁ,D.: Konference TIEMS. www. T-soft.cz v roce 2008.
[14] PROCHÁZKOVÁ,D., ŘÍHA,J.: Krizové řízení. MV-GŘ HZS ČR, ISBN 80-86640-30-2, Praha 2004, 225p.
[15] OCHA: OCHA Orientation Handbook on Complex Emergencies. OCHA, Geneve 2000.
[16] PROCHÁZKOVÁ,D.: Strategické řízení zaměřené na bezpečnost území či organizace. ČVUT, Praha 2010, 401p.
[17] MARIDOR,F.: Security and Sustainable Development in Swisss. FBI Ostrava, ISBN 978-80-7385039-5, SPBI, Ostrava 2008, 15p.
